EVOLUCION ADMINISTRATIVA DE CHILE, SINTESIS HISTORICA

Hernán Muñoz Astete

1. Se ha estimado de gran importancia describir en forma sintética, la evolución histórica de la Administración Pública Chilena desde su independencia hasta Septiembre de 1973, como un marco de referencia fundamental para comprender le génesis de los problemas heredados y la concepción de las soluciones concebidas en el marco de la Reforma Administrativa Integral y específicamente en cuanto a la Reforma Estructural. Entendida esta última como los cambios inducidos para el reordenamiento Constitucional y Legislativo general, incluidos los sectores de la actividad nacional, la creación, supresión y/o modificaciones de las dependencias o líneas de autoridad de las Instituciones y el necesario ordenamiento jurídico-administrativo.

2. Para una mejor comprensión de este tema se adjuntan gráficos especialmente diseñados con la evolución histórica de los Ministerios en Chile, desde la Constitución Provisoria de 1818 hasta Mayo de 1978.

No se incluye la proyección futura de los Ministerios derivada del Proceso de Reforma que se describe en este documento, y que entró en vigencia a partir de 1979.

3. Esta descripción histórica resumida, destaca sólo los aspectos más trascendentales por períodos político-administrativo característicos.

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a) 1818 – 1823

La concepción del Libertador General de Ejército don Bernardo O’Higgins Riquelme sobre la Administración Pública sostenía que no podía ser una República independiente “regirse por leyes, ordenanzas y oficinas montadas sobre un plan colonial”. No obstante, Chile, una vez consolidada su independencia y después de iniciada, su vida republicana político-administrativos, esto es a partir de 1818, continuó rigiéndose por la legislación colonial y avanzando gradualmente hacia el establecimiento de algunos principios y la creación de órganos que reflejaban más adecuadamente la nueva realidad nacional.

Podría decirse que este período se caracteriza por:

- Los primeros intentos por “racionalizar” y establecer los primeros fundamentos de una carrera funcionaria en Chile, lo que se verifica por el hecho de que corresponde al propio Libertador General don Bernardo O’Higgins Riquelme señalar las primeras reglas sobre organización funcionaria, entre otras destacaremos las siguientes:

• Las vacantes de plaza subalternas debían llenarse primero por personal de la misma oficina.
• En su defecto, por quienes hubieran servido a mérito por cuatro meses.
• Después de ese lapso, el meritante podría comenzar a percibir medio sueldo por cuatro meses más.
• Después de este segundo período, podría nombrársele de planta.

Estas reglas se transformaron en ley y se aplicaron desde entonces.

En 1819 se establece la institución de la “fianza” para quines administren bienes fiscales.

La propia constitución de 1818 establece los procedimientos para la provisión de empleos y ello se complementó con normas sobre su duración, jubilación y retiro.

- Normas para le expedición del despacho y publicidad de los acuerdos gubernativos.

- Énfasis en el mejoramiento de la Administración de Aduanas y del Ejército de Chile, Institución básica de la Nueva República.

- Rol activo del Tribunal de Cuentas “para dar movimiento regular y uniforme” a la Administración.

- Normas relativas a la sustanciación de los Decretos Supremos.

- Creación de la Constitución de 1823, de la Dirección de Economía Nacional, organización de la Hacienda Pública y dictación de normas en materia de control de las finanzas fiscales y municipales.


b) 1823 – 1830

Este período se caracteriza por una inestabilidad política que en parte pueda explicar el énfasis en modificar y mejorar dentro de la administración pública cuestiones de procedimientos más bien que cuestiones estructurales.

- Se profundiza el propósito de mantener a los funcionarios públicos al margen de toda utilización de su influencia prohibiéndoles mezclarse “Por sí o enterpósita persona en cualquier clase de giro en que las obligaciones de su cargo digan influencia sobre él” (1825).

- Dictación de resoluciones destinadas a acelerar y finiquitar todas las cuentas de gastos públicos desde 1810, rezagadas en las oficinas de Hacienda y que entraban la marcha de la Administración.

- Dictación de un Reglamento provisorio para las aduanes marítimas en 1827.

- Creación de la Caja de Amortización para administrar los fondos públicos y dictación de un Reglamento que estableció el “orden interior de la Administración del crédito Público y Caja de Amortización” (1829).


c) 1831 – 1841

Este período que, bajo la fuerte influencia del Ministro Diego Portales Palazuelos y muy especialmente de su presidente General de Ejército Joaquín Prieto - sin cuyo soporte y voluntad política sus ideas habrían sido imposibles de materializar – se caracteriza por un reordenamiento de la vida nacional en todos sus aspectos, dentro de los cuales, la Administración Pública ocupa un lugar prioritario.

Portales, con el decidido y fundamental apoyo político del Presidente General Prieto, más bien que un reformador es un organizador de la estructura administrativa del Estado y si bien durante ese período se crean instituciones nuevas no son tales creaciones el sello predominante de su acción sino que se manifiesta más bien en la imposición de una modalidad de conducta funcionaria, en la sistematización y en la búsqueda de la eficiencia.

Los aspectos más sobresalientes que se observan en este período con respecto a la Administración Pública son:

- Imposición de un estilo propio que tipifica la conducta funcionaria. Ello se procura mediante tres tipos de acciones básicas:

• Establecimiento de requisitos generales de ingreso a los distintos servicios públicos que garantizan una efectiva idoneidad de los empleados sin enfatizar la exigencia de requisitos meramente formales (1837).
• Reclutamiento amplio de los funcionarios que incluyó antiguos funcionarios pipiolos (liberales) e incluso abarcó hasta los antiguos funcionarios realistas de la administración colonial, lo cual un antecedente para liquidar el favoritismo y combatir el prebendalismo.
• Se imprime un carácter imperioso y firme a las comunicaciones del gobierno con las autoridades subalternas exigiendo cumplimiento y forzándola a la eficiencia.

- Fortalecimiento de las funciones supervisoras e inspectivas por medio de la creación de un cargo de visitador de oficinas fiscales para regularizarlas sometiéndolas a un régimen común, la dictación de la Ordenanza sobre funciones y atribuciones de la Contaduría Mayor (1839) y la cuenta de la inversión de los fondos públicos y presupuestos con el fin de “hacer más efectiva la responsabilidad de los Ministros del Despacho”.

- En estrecha relación con el punto anterior se produce la reorganización de la Hacienda Pública bajo la orientación del Ministro Manuel Rengifo.

- Creación en Santiago de una Junta de Beneficencia y Salud Pública Central (1832) destinada a la supervisión de los establecimientos de beneficencia y salud pública, determinar los movimientos de población y sus causas y promover las actividades industriales que fuesen más a propósito para ocupar a la clase “indigente”.

- Fomento de la estadística para conocer adecuadamente la realidad nacional y creación de la Oficina de Estadística.
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- Dictación de la primera Ley Orgánica de Ministerio (1837) estructurándose orgánica y funcionalmente cada uno de ellos, con notorio predominio del Ministerio del Interior el que abarca básicamente gobierno interior, relaciones exteriores y policía y también ampliaba su campo a acción de las funciones de salud, obras públicas y economía . Por su parte el Ministerio de Guerra seguía ocupando desde la independencia un rol fundamental en las bases del fortalecimiento de la Seguridad, Soberanía y estabilidad Nacional.


d) 1841 – 1871

La separación de este período de treinta años requiere una explicación adicional por cuanto no se refiere al comienzo y fin de un modelo de Estado ni señala los años clave de grandes transformaciones en la estructura de la Administración Pública.

Sin embargo, tampoco se trata de un corte cronológico arbitrario. No obstante que el modelo político de Estado es liberal antes de 1841 y lo sigue siendo después de 1871: no obstante que el propósito de cerrar cada período en años que reflejen un hito trascendente en la evolución administrativa chilena sugeriría recurrir al año 1887, en el que se dicta la Ley de Reorganización de los Ministerios, se ha elegido el año 1871 por que marca el fin de los llamados “decenios”, cuatro gobernantes que en virtud de la reelección inmediata para el período siguiente gobernaron diez años continuados cada uno, que tienen la coherencia proporcionada por la común influencia conservadora, aún cuando el último de ellos, José Joaquín Pérez, es elegido por el apoyo de una fusión liberal-conservadora y da paso a la administración de los gobiernos liberales.

En síntesis, este período se caracteriza por ciclos alternativos de decadencia y recuperación de la austeridad y corrección administrativa, las que se fortalecen con el Presidente Montt y se debilitan hacia 1860-61 cuando pasa a primar el “sistema de botín” que reserva los puestos públicos para los vencedores electorales adherentes a la fusión liberal-conservadora. Se observa también alguna preocupación por la legislación municipal, la organización del servicio diplomático, el monopolio estatal de la conducción postal y telegráfica, el sesarrollo vial y de ferrocarriles y el estímulo al ahorro.

La acción de los gobernantes durante este período con respecto a la evolución burocrática de Chile podría esquematizarse así:

• Reorganización y mejoramiento de servicios públicos.
• Creación de una nueva Oficina de Estadísticas (1847) con funciones ampliadas a la geografía física del territorio, división político administrativa, agricultura, clima, salud, información judicial, eclesiástica, militar, industrial y de comercio exterior.
• Organización del Servicio Diplomático (1852).
• Inspección de Oficinas Fiscales (1852).
• Ley del Personal de Ministerios (1853).

- Elementales funciones reguladoras de la economía.

• Creación de la Caja de Crédito Hipotecario (1855).
• Creación de la Caja de Ahorros bajo responsabilidad directa del Estado (1861).

- Integración física del territorio y correspondiente extensión de las comunicaciones.

• Legislación de caminos y obras públicas que entrega su iniciativa a una Junta Provincial (Intendente, Alcalde y Agrimensor) y un cuerpo de siete personas (ingenieros).
• Creación del Cuerpo de Ingenieros (1842) encargado de sistematizar la organización, administración y trazado de la red caminera.
• Autorización legal para la construcción del ferrocarril estatal Santiago-Valparaíso (1863)
y establecimiento del aparato administrativo correspondiente creando el cargo de Superintendente del Ferrocarril (1864).

Dirección General de Correos ( cada provincia una Administración de Correos. En 1854) y al año siguiente se establece en1858 se dicta la Ordenanza General de Correos que pone este Servicio bajo la dependencia del Ministerio del Interior al igual que la Línea Telegráfica establecida por el Estado.

- Primeras manifestaciones de desconcentración administrativa con algún grado de autonomía decisional.

• Ley de régimen interior que otorgó considerables atribuciones a Intendentes y Gobernadores (1844).

• Ley Orgánica de Municipalidades (1854).


e) 1871 – 1924

Por tratarse de un período cuya extensión abarca más de medio siglo debo comprenderse que no se pondrá énfasis en la descripción casuística de todas las unidades que se crean dentro de la Administración Pública por cuanto algunas de ellas aparecen y desaparecen sin ser auténticamente relevantes para la evolución del conjunto. Del mismo modo las críticas que se formulan al desarrollo del aparato administrativo del Estado no siempre deben entenderse como válidas para todo el período, pues dentro de él se producen transformaciones económicas, sociales y políticas de importancia aun cuando todas ellas están vinculadas de alguna forma al fenómeno de gestación de la clase media chilena, el cual culmina en el período 1920-25, caracterizado por dos hechos básicos; la consolidación de dicha clase media como poder político y la profunda crisis social y política.

- Creación de organismos y modificaciones estructurales y funcionales más importantes.

• Creación del ministerio de Relaciones Exteriores en1871.
• Ley de organización de las Oficinas de Hacienda en 1875, que tenía las siguientes unidades:

1. Corte de Cuentas.
2. Dirección de contabilidad General.
3. Dirección del Tesoro y Amonedación.
4. Dirección de Impuestos y crédito Público.
5. Dirección de Aduanas.
6. Tesorerías provinciales y departamentales.

• Ley de Policía Rural (1881), que era una guardia de seguridad en las subdelegaciones rurales de cada departamento.
• Dictación de la Ordenanza General de Salud en 1887.
• Creación del Consejo Superior de Higiene Pública y del Instituto de Higiene en 1892.
• Creación de la Secretaria Administrativa Sanitaria del Ministerio del Interior y la Caja de Crédito Salitrero en 1907.
• Creación de la Caja Nacional de Ahorros en 1910.
• Creación de la Dirección General de Especies Valoradas en 1918.
• Creación del Cuerpo de Carabineros en 1919.
• Creación de la Dirección de Correos y Telégrafos en 1920.
• Creación de la Caja de Crédito Popular en 1920.
• Creación del Cuerpo de Gendarmería de Prisiones en 1921.
• Creación del Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsión Social en 1924.

- Génesis del rol empresario del Estado.

Aprobación de la ley general de Ferrocarriles del Estado en 1884 que creó una “empresa industrial de acarreo y transporte” asignándosele un grado adecuado de autonomía administrativa.

- Ley de Reorganización administrativa de los Ministerios 1887.

Un hito importante en el desarrollo de la organización burocrática de Chile lo constituye esta ley que crea funciones a nivel ministerial, modifica la dependencia de otras y sistematiza las atribuciones de los respectivos ministerios.

Se crean a nivel ministerial las funciones de Industria y Marina y cambian de dependencia ministerial las funciones de Culto (de Justicia a Relaciones Exteriores), Colonización (de Industria y Obras Públicas a Relaciones Exteriores e Industria), Hacienda (a Industria y Obras Públicas).

Podrían destacarse como las transformaciones estructurales más importantes de la referida ley las dos siguientes:

• Mayores atribuciones del Ministerio del Interior y especificidad de su función: gobierno político del país, conservación del régimen constitucional y mantención del orden público.
• Creación del Ministerio de Industrias y Obras Públicas que concentro lo relacionado con agricultura, minería, industria fabril, obras públicas en general y bosques, gran parte de lo cual dependía antes de Interior desde 1837.

- Algunas manifestaciones iniciales del intervencionismo estatal y su contradicción ideológica.

No deja de ser significativo el hecho de que siendo el Presidente Balmaceda de inspiración originalmente liberal y, por lo tanto, coincidente con las tesis expuestas, entre otros, por José Victorino Lastarria (el Estado debía solo asegurar y respetar la independencia del orden particular, no pudiendo intervenir jamás “ni como industrial ni como director o regulador” de los procedimientos de la actividad económica de la sociedad), se inicia con su gobierno la consolidación del intervencionismo estatal debido a la alteración de las condiciones socioeconómicas del país. Prueba de ello son sus medidas de suprimir a los bancos privados su atribución para emitir moneda, sus intentos de subdivisión de la tierra entre pequeños propietarios, la intervención del Estado para mantener los precios del cobre la atracción de la mano de obra rural a su programa de obras públicas y su proposición al Congreso, suspendida por la revolución de 1891, relativa a legislar sobre un Banco del Estado.

- Relación entre la transformación socio-económica del país y las transformaciones de la estructura burocrática.

La intervención del Estado en esferas que hasta entonces se habían abstenido de intervenir por la mentalidad social y política predominante, la adquisición y explotación de riquezas mineras, la gestación incipiente de la industria, la baja del valor de la propiedad agrícola y el empobrecimiento general de la agricultura como consecuencia de la depresión económica de 1859-1861, el surgimiento
de una burguesía financiera , el acelerado proceso de urbanización de la enseñanza que se manifiesta en el aumento cualitativo de establecimientos educacionales y la nueva distribución del poder económico y, por ende, del poder político, son coincidentes
con la gestación de una clase media emergente formada por grupos de empleados, profesionales, técnicos, pequeños y medianos comerciantes e industriales e intermediarios que demandan nuevas prestaciones de servicios administrativos adecuados a sus formas de vida y, a su vez, se desarrollan bajo la dependencia del presupuesto fiscal.

Así los Ministerios de Justicia e Instrucción Pública y de Industrias y Obras Públicas pasar a tener participación importante en la formación de cuadros permanentes de funcionarios que se incorporan a los grupos intermedios de la sociedad y que contribuirán al desarrollo de la clase media chilena.

- Deficiencias más generalizadas a la evolución de la burocracia chilena.

• Incapacidad de absorción racional y eficiente de algunas funciones. A modo de ejemplo de esta incapacidad se cita durante el período estudiado el caso de la función colonización. Ella se radicó en el Ministerio de Relaciones Exteriores en 1871, a causa de algunos problemas limítrofes, luego se traslada al Ministerio de Industrias y Obras Públicas y posteriormente vuelve a Relaciones Exteriores donde permanece hasta 1924.

Desde una perspectiva actual esta crítica podría responderse desde dos puntos de vista: en primer lugar, la decisión de radicar la función colonización en el Ministerio de Relaciones Exteriores, si bien revela una visión muy estrecha de dicha función sería explicable por causas geopolíticas y, en segundo lugar, la incapacidad del sistema burocrático para absorber una función puede tener su origen en la incapacidad del poder público para definirla.

• Inexistencia de leyes orgánicas.
• Indefinición de funciones públicas.
• Proliferación de reglamentos.
• Politización en la provisión de cargos públicos.
• Crecimiento inorgánico de la administración pública.


f) 1925 – 1938

Si se revisan las características más sobresalientes del período anterior (1871 – 1924) se aprecian ya los primeros indicadores del Estado Intervencionista. Sin embargo, esta denominación genérica requiere alguna precisión para identificar las distintas fases o formas que componen dicho modelo de Estado. Una clasificación que cuenta con el consenso de quienes se especializan en el análisis de la Administración Pública es la que distingue los tres subtipos:

- Estado – Servicio Asistencial o Estado Providencia.
- Estado Titular de Servicios de carácter económico.
- Estado gestor de Empresas económicas o Estado productos.

El período aquí tratado abarca los dos primeros subtipos y culmina en 1938 porque a partir del año siguiente, con la creación de la Corporación de Fomento de la Producción, el Estado chileno consolida su carácter productos que había venido insinuando desde las etapas anteriores.

Antes de entrar a la descripción propiamente tal de la evolución
Burocrática de este período parece conveniente tener en cuenta algunos antecedentes socio-económicos que tipifican las condiciones de vida de la época. La depreciación del salitre a partir de 1914, la urbanización creciente a un ritmo desproporcionado y la gran depresión económica de 1929 – 1930 son tres factores que, junto a otros, configuran la crisis económica y social del país y cuyos efectos, en lo que a evolución de la burocracia se refiere, son la inestabilidad política de los gobiernos, el desplazamiento de la clase media le habría provocado al estrato alto tradicional en la Judicatura, la Administración y el profesorado, lo que traslada el eventual conflicto al campo política, y la tendencia de vivir de un empleo público a falta de estímulo a las actividades directamente productivas.

Es a la luz de tales antecedentes que deben apreciarse las críticas, la proliferación burocrática y el intervencionismo.

- Creación de servicios e instituciones fundamentales, muchas de las cuales permanecen en la actualidad.

• Gendarmería de Prisiones (1925)
• Conservador de Registro Electoral (1925)
• Consejo de Defensa Fiscal (1925)
• Dirección General de Sanidad (1925)
• Instituto Medico Legal (1925)
• División de Higiene Social (1925)
• Cuerpo de Ingenieros de Minas (1925)
• Inspección Superior de Ferrocarriles (1925)
• Consejo de Vías de Comunicación (1925)
• Dirección de Obras Públicas (1925)
• Dirección de Alcantarillado y Pavimentación de Santiago (1925)
• Inspección de Bienes Nacionales (1925)
• Banco Central (1925)
• Superintendencia de Empresas Bancarias (1925)
• Consejo Superior de Asistencia Social (1925)
• Dirección General de Asistencia Social (1925)
• Junta de Beneficencia Departamentales (1925)
• Caja de Empleados Públicos (1925)
• Caja de Asistencia, Previsión y Bienestar Social de los Policías (1925)
• Caja de Retiro y Previsión Social de los Empleados Municipales (1925)
• Caja de Crédito Agrario (1926)
• Caja de Crédito Minero ((1927)
• Superintendencia de Salitre y Yodo (1927)
• Superintendencia de Compañías de Seguro (1927)
• Caja Reaseguradora (1927)
• Instituto de Crédito Industrial (1928)
• Dirección General de Menores (1928)
• Inspección de Sociedades Anónimas (1928)
• Caja de Colonización (1928)
• Línea Aérea Nacional (1929)
• Departamento de Minas y Petróleo (1930)
• Ministerio de Agricultura (1930)
• Consejo de Control de Operaciones de Cambio (1931)
• Ministerio de Defensa Nacional (1932)
• Comisariato de Subsistencias (1932)
• Consejo Nacional de Salubridad Pública (1936)
• Caja de Habitación Popular (1936)
• Caja de la Marina Mercante (1937)

- Síntesis de las áreas de mayor penetración de la actividad estatal.

• Salubridad
• Previsión Social
• Economía
• Gobierno Interior
• Vivienda

- Racionalización de la función Contralora de los actos de la Administración Pública.

A esta finalidad contribuyó significativamente la creación de la Contraloría General de la República por D.F.L. Nº 410 de 26 de Mayo de 1927, aún cuando no es la única Institución dedicada al control de juricidad y de conveniencia u oportunidad de los actos administrativos ya que para ello también existen, pero con áreas de atribuciones más restringidas, la Superintendencia de Seguridad Social, Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio y la Superintendencia de Educación.

- Fortalecimiento del sector funcionalmente descentralizado de la Administración Pública.

El origen remoto de este tipo de organismos se encuentra en la creación de la Universidad de Chile (1843) y en la unificación de la Empresa de Ferrocarriles (1844). Se producen algunos otros casos a partir de 1918 pero es en este período cuando se crean trece de ellos, orientados fundamentalmente a la previsión social, banca central, reseguros, aviación comercial y aeronáutica, amortización de la deuda pública, construcción de establecimientos educacionales y habitación.

- Críticas más generalizadas a la evolución de la burocracia chilena.

• Crecimiento desorbitado del número de funcionarios.
• Nacimiento de organismos injustificados.
• Dotación de funcionarios incompetentes.
• Proliferación de textos legales que regulan el funcionamiento de la Administración Pública.

- Causas del crecimiento burocrático.

Cabe señalar que el crecimiento burocrático tiene una doble dimensión ya que, por una parte, se expresa como un aumento de los cargos públicos y, por otra, como un aumento de los servicios y organismos del gobierno. Sin embargo, cualquiera sea la dimensión que asuma este crecimiento, hay que distinguir, al respecto, las causas negativas y las positivas.

• Son causas negativas el pago de servicios electorales y la indefinición respecto de la estructura administrativa que permitía crear servicios y asignarles recursos presupuestarios sin
Claridad respecto de sus fines ni garantía de su capacidad para resolver el problema que aparentemente motivaba su creación.
• Son causas positivas el hecho que este crecimiento permitió paliar y regular tensiones sociales en una era especialmente difícil, controlando los ciclos de cesantía, y, a su vez, al ser consumidor de mayor demanda también el mayor inversionista, le permitió al Gobierno controlar y orientar algunas variables económicas hacia el desarrollo en medio de una crisis generalizada.

- La Concepción de intervencionismo ha tenido diferentes acepciones:

a) EN CUANTO AL ROL REGULADOR DEL ESTADO:

Es intervencionismo la preocupación del Estado tendientes a garantizar a la iniciativa privada, el juego libre, pero idóneo de su propia actividad mediante el control y la fiscalización. Ejemplo: las Superintendencias.

b) EN CUANTO AL ROL SUBSIDIARIO Y ASISTENCIAL:

El intervencionismo la preocupación por actividades propiamente sociales de bienestar a los grupos menos favorecidos (paternalismo). Ejemplo: Servicios previsionales y de acción social.

c) EN CUANTO AL ROL AUTENTICO INTERVENCIONISTA QUE RESTRINGE LA ACCION PRIVADA.

Es intervencionismo la limitación y el parcial reemplazo con carácter monopólico de la actividad e iniciativa privada para asegurar al Estado un rol regulador del preceso social. Ejemplo: El Comisariato (intervención con sanción).

g) 1939 – 1973

Este período se inicia con el estreno en funciones gubernativas de una nueva combinación de fuerzas políticas que es el Frente Popular personalizado en el PRESIDENTE DON Pedro Aguirre Cerda, cuyos partidos componentes venían planteando desde mucho antes de la crisis de 1930 la necesidad de una mayor intervención estatal en beneficio de la economía nacional y de los sectores asalariados.

La creación de servicios destinados al incremento de la producción económica, característica esencial del período, junto con estar identificada con una concepción ideológica concreta, trajo como consecuencia ineludible el incremento de la burocracia. En este sentido debe reconocerse que, efectivamente, los fenómenos gubernamentales son el resultado de las presiones que, en un determinado momento, los grupos ejercen entre sí.

En parte la presión y creciente demanda por puestos públicos aparecen determinadas por la orientación de la educación y por la movilidad social de los estratos bajos a los estratos medios y de los sectores rurales al urbano, por el incentivo de trabajos mejor remunerados, que acrecentó la integración de la clase media.

Debe recordarse que la característica dominante del período es el abierto rol productor del Estado intervencionista, lo que se traduce en la creación de organismos y servicios competitivos de la actividad privada o que someten a ésta a controles y pautas mínimas de acción.

- La economía fiscal como motivación fundamental para reducir la burocracia.

En algunas ocasiones por medio de subterfugios (como la rebaja de un 15% en las remuneraciones mientras no se dictara una ley reorganizadora de los servicios públicos y un estatuto administrativo fijado por Ley Nº 4.075 en 1926) y las más de las veces abiertamente, se revela que las llamadas “reestructuraciones” o “reorganizaciones generales” no tenían como objetivo primordial la propia eficiencia y racionalidad del aparato administrativo sino solo introducir economías en el presupuesto fiscal en períodos de notoria escasez de recursos.

La creación de condiciones preferenciales para jubilar o renunciar, la simple exoneración, la supresión por ley de servicios, la congelación temporal de puestos vacantes que se dejan sin proveer, fueron medidas parciales y repetidas que demostraron su total inutilidad, y el absurdo de improvisar medidas de economía fiscal sin el apoyo de un Plan racional que justificara las medidas que se tomaban.

- Las facultades extraordinarias otorgadas a los gobernantes como recurso para promover reestructuraciones de servicios públicos.

Desde antes del período analizado se había observado el hecho de que sucesivos Presidentes de la República habían sido dotados por medio de leyes especiales de facultades extraordinarias para reorganizar parcial o totalmente la Administración Pública por medio de decretos gubernativos.

Dispusieron de tales atribuciones en forma amplia los Presidentes Don Juan Antonio Ríos (1942 – 1946), Don Gabriel González Videla ( 1946 – 1952), Don Carlos Ibáñez del Campo (1952 – 1981), Don Jorge Alessandri Rodríguez (1958 – 1964).

Se dieron también otros casos de facultades más restringidas referidos a servicios predeterminados en la propia ley de delegación y para reestructurar organismos dentro de plazos muy limitados.

- Fortalecimiento de la tendencia a crear organismos descentralizados.

Los primeros servicios descentralizados van surgiendo por la naturaleza de su función y porque la posesión de recursos propios y su relativa autonomía decisional para administrarlos y producir decisiones garantizaban mayor operatividad y eficiencia.

No obstante, la excesiva proliferación de éstos desnaturalizaba sus objetivos, llegándose al caso de que se transformaban servicios de la administración central en autónomos simplemente para hacer más atractivas las remuneraciones de su personal, que de este modo se desligaban de las limitaciones generales establecidas para los funcionarios públicos.

Corresponden a este modelo de organismo público la Corporación de Fomento de la Producción, el Servicio Agrícola Mecanizado, el Instituto de Investigaciones Tecnológicas y Normalización, la Universidad Técnica del Estado, la Fábrica y Maestranza del Ejército, la Defensa Civil de Chile, el Servicio Médico Nacional de Empleados, la Sociedad Constructora de Establecimientos Hospitalarios, la Empresa Nacional del Petróleo en el período 1939 – 1952; el Instituto de Seguros del Estado, el Banco del Estado, la Junta Nacional de Auxilio Escolar, la Empresa Marítima del Estado, la Empresa de Transportes Colectivos, el Departamento de Indemnización de Obreros Molineros y Panificadores, la Empresa Nacional de Minería y la Corporación de la Vivienda, en el período 1952 – 1958; la Empresa de Comercio Agrícola, Astilleros y Maestranza de la Armada, la Empresa Portuaria de Chile, la Corporación de Reforma Agraria y la Caja Central de Ahorros y Préstamos en el período 1958 – 1964 y el Instituto de Desarrollo Agropecuario, el Instituto Nacional de Hidráulica, el Servicio Nacional del Empleo, el Instituto Laboral y de Desarrollo Social, La Corporación del Cobre, La corporación de Servicios Habitacionales, la Corporación de Mejoramiento Urbano y la Corporación de Obras Urbanas en el período 1964 – 1970.

- La confusión de nomenclatura que implica el Estado de Economía Mixta.

La creciente participación del Estado en la actividad económica productora impuso durante algunos años la denominación “Estado de Economía Mixta” para reflejar la forma empresarial producto de la asociación del Estado con capitales nacionales o extranjeros cuasi nacionalizados de carácter privado.

Sin embargo, esta formula de connotación económica no expresa integralmente las transformaciones que desde un punto de vista sociológico o político provoca la intervención estatal creciente en la vida social económica.

- Finalmente este período se caracteriza por una marcada tendencia a la reagrupación de funciones más bien que una autentica reforma de la administración.

Ello se debe a tres causas fundamentales:

• La existencia de un aparato burocrático disperso pero extenso que desde el período anterior contiene prácticamente todos los organismos a los que correspondería desempeñar las funciones del Estado.

• Ausencia de un modelo global y de un Plan de Reforma que adecue el aparato burocrático a las necesidades, Objetivos, Políticas y Estrategias de Desarrollo, previa y claramente definidas.

• Falta de apoyo político del más alto nivel para las tendencias reformistas de la administración, por consideraciones electorales o presiones de grupos.

En este período 1970 – 1973, el Estado fue tomado bajo un control en forma creciente empresas de los más diferentes objetivos y de magnitudes grandes e insignificantes.

Esto transformo al Estado, en un verdadero monstruo inmanejable, donde las funciones de Gobernar, de Administrar y Empresarial se confundían entre los diferentes niveles, lo cual condujo al deber ineludible de afrontar en el actual Gobierno una titánica tarea de Reordenamiento y Recuperación Nacional.

Como consecuencia de lo anterior, el proceso de reforma que inicia el período a partir de 1973 adelante, procura un reordenamiento de las estructuras y funciones del aparato burocrático que sea concordante con los Objetivos del Estado, que se formule de acuerdo con un Plan previamente establecido, sin improvisaciones, ni adaptación a presiones ni intereses circunstanciales y que se aplique con substancial apoyo del poder político del más alto nivel, que en esta oportunidad, esta Reforma Integral es permanentemente impulsada y apoyada por. el Pdte. de la República y cuenta con la asesoria y conducción técnica de un organismo de alto nivel como CONARA, cuyo presidente tuvo el rango de Ministro, y la Institución dependió directamente del Jefe del Estado.

Esto permite que la reforma sea dirigida coordinada y supervigilara desde el más alto nivel, lo que garantizó el cumplimiento de las metas claramente fijadas por el Supremo Gobierno.

4. CONCLUSIONES FUNDAMENTALES DE LA EVOLUCION POLITICO ADMINISTRATIVA DEL PAIS DESDE SU INDEPENDENCIA HASTA 1973.

De la visión panorámica precedente, se destacan de inmediato algunas particularidades, que confieren a la historia administrativa de Chile caracteres de acentuada singularidad y personalidad en el conjunto del quehacer administrativo hemisférico.
El primero de tales hechos es la temprana vocación jurídica del país, el cual, fiel a su tradición intelectual cuyos orígenes arrancarían de la antigua Roma, aparece preocupado profundamente de los problemas relacionados con la organización racional y la correcta marcha del novel Estado. Dan testimonio de esta vocación imperiosa los numerosos documentos generados en los albores mismos de la Patria Vieja, entre los cuales merecen especial mención los Reglamentos Constitucionales del General José Miguel Carrera y del General Francisco de la Lastra, donde aparecen en germen muchas de las normas de funcionamiento y de las Instituciones que van a adquirir, años más tarde, pleno desarrollo.

Otro hecho importante es la mancomunión que, desde el comienzo permite que tanto los sectores civiles como los institutos militares aparezcan identificados por análogos sentimientos y criterios de sana política administrativa. Ambos han demostrado er, igualmente, representantes cabales de la cultura jurídica, política y filosófica de su tiempo.

Un tercer hecho, no menos significativo que los anteriores es el valioso aporte que, en términos históricos, han representado las Fuerzas Armadas de la época, al prestar, oportunamente y sin condiciones de orden subalterno , la fuerza de su poder expresada en una categórica voluntad política. Gracias a éstas exigencias más drásticas aconsejadas por las circunstancias y las más audaces concepciones que se implementaron, consiguieron, desde el primer instante, un respaldo político que, de otro modo, habría sufrido serio menoscabo o simplemente una total frustración. Las pruebas de este aserto son muchas, pero bastan, a modo de ejemplo, seis de especial significación.

En 1814 en la Patria Vieja, el General Carrera rompe deliberadamente el esquema político, favorable al mantenimiento de un estado de cosas que favorecía en última instancia, a la causa realista, y precipitó la creación del Estado Independiente, lo que conlleva el germen de toda la nueva institucionalidad política y administrativa. El desmoronamiento de aquella fase de nuestra vida independiente y el entronizamiento de la restauración nacional – o Reconquista – malograron aquellos nobles esfuerzos.

Después del triunfo importante en los campos de Chacabuco, correspondió al General don Bernardo O’Higgins, Padre de la Patria y Libertador de dos naciones, crear el primer modelo de lo que iba a ser la moderna República de Chile (1818). Preocupación fundamental suya fue definir, implementar y dignificar la función pública y la actividad administrativa, dando origen a los órganos básicos de una democracia moderna bien entendida. Su importancia es enorme si se piensa que a él le correspondió separar, institucionalmente, el obsoleto mundo colonial del nuevo mundo republicano, pese a carecer, en gran parte, de personal idóneo y de modelos confiables y debidamente adaptados a nuestras modalidades. Su generosa abdicación habría de interrumpir su auspicioso trabajo.

En 1830, después de un período convulso de tentativas libertadoras un tanto extemporáneas y de súbito florecimiento del caudillismo y la violencia política, un binomio ejemplar, formado por el célebre Ministro Diego Portales, civil, y el General de Ejército Joaquín Prieto, Presidente de la República, no sólo reintegró al país a los causes de la normalidad, sino que dio una Constitución Política – la de 1833 -, que iba a durar casi cien años, orientando a Chile con firme paso por los caminos del progreso y del bienestar. Además, recogiendo y perfeccionando el espíritu de los ensayos anteriores, el binomio Portales – Prieto dio forma definitiva a una filosofía y a una normativa de la función administrativa y pública, cuyos beneficiosos efectos se han traducido en una Administración Pública que, en lo esencial, sigue caracterizándose por un alto nivel de eficiencia, responsabilidad, honorabilidad y alto espíritu de sacrificio. Las profundas reformas del binomio no habrían sido, sin duda, posible, si el sector civil no hubiera contado con la decisiva e inquebrantable voluntad política que, le prestó el sector militar.

Una desafortunada revolución de elementos políticos, inspirados en modelos extranjeros no digeridos, derrocó a fines de siglo a don José Manuel Balmaceda, símbolo viviente de las excelencias del sistema presidencialista de Gobierno, reemplazándolo por un sistema parlamentarista, que alguien ha definido como el de la irresponsabilidad de las mayorías . La profunda depresión moral, social y económica provocada por este cambio encontró enérgica y patriota respuesta en Septiembre de 1924, en que una Junta Militar asumió la responsabilidad de poner fin al caos, y resolver entre otros muchos, el peligroso problema de la llamada “cuestión social”. Chile se colocó así, a la cabeza de las naciones del Hemisferio al implantar una legislación social integral y sin precedentes hasta entonces.

En 1927 la elección como Presidente de la República del General de Ejército don Carlos Ibáñez del Campo, le imprime al Gobierno un afán de modernizar las infraestructuras físicas, económicas, administrativas y sociales del país, para ponerlo a tono con el ritmo de las naciones contemporáneas de mayor desarrollo. Este, al igual que el ilustre Estadista don Arturo Alessandri Palma, había tenido parte también de un modo muy importante, en la elaboración de la Nueva Constitución Política del Estado – la de 1925 – que reintegró a Chile al cauce del sistema presidencialista de Gobierno.

La progresiva descomposición moral y política que se fue apoderando de la Administración Pública, llevó a Chile a extremos peligrosos, comprometiendo, la Soberanía Nacional. Factores importantes de este ciclo fueron, por una parte, la desorganización existente que condujo a que las Autoridades formales fueran sobrepasadas por estructuras improvisadas, y por otra parte, se sumó a esto, un rápido desgaste de la voluntad de convivencia, lo que en el período 1970 – 1973 alteró las bases mismas de la autorregulación de la conducta individual y grupal, enfatizándose el conflicto y disminuyéndose cada vez más hasta desaparecer, la posibilidad de un consenso.

Esta situación anómala se fue agravando a medida que los diferentes factores reguladores de la Sociedad fueron siendo superados. Ante la inminencia de una autodestrucción total, el país como un todo, recurrió a su última reserva moral y reguladora de la convivencia social: sus Fuerzas Armadas y de Orden, las que debieron intervenir en Septiembre de 1973. Su gestión se ha caracterizado por un creciente proceso de normalización institucional, de participación cada vez más acentuada del elemento civil, y sobre todo, por la elaboración cuidadosa de una nueva Carta Fundamental, que integren para siempre a todas las fuerzas vivas del país, sean éstas civiles o militares, en una sola voluntad de Hacer Patria, implemente mecanismos permanentes y de probada eficacia, para impedir que, en el futuro, la sana democracia surgida de esta nueva Institucionalidad pudiera ser víctima de maniobras, infiltraciones, distorsiones miopía o debilitamientos que la coloquen, como en el pasado, en trance mortal.

En este marco de Restauración Nacional, tanto política, social, económica como administrativa, se inserta el proceso de Reforma Integral y de la Regionalización Chilena, que ha constituido el pilar fundamental en que descansa una organización político – administrativa más racional, coherente e incentivadora, para cumplir el Objetivo Nacional de Hacer de Chile una Gran Nación.

Nota: Se incluye a continuación cuadros con la evolución histórica de los Ministerios en Chile, desde la Constitución Política del Estado de 1818 hasta Mayo de 1978.

Texto de la Secretaria Ejecutiva de CONARA, 1978. TCL Alejandro González Samohod, Secretario Ejecutivo de CONARA