REFLEXIONES EN TORNO A LAS RELACIONES CON BOLIVIA Y PERÚ.

Reflexiones en torno a las relaciones con Bolivia y Perú.

a) Bolivia
Desde su discurso el 23 de marzo el año pasado en el Día del Mar en que anunció la judicialización del tema marítimo boliviano, el comportamiento del Presidente Morales ha sido absolutamente errático frente a Chile profiriendo amenazas a veces y en otras ofrecimientos conciliatorios favorables a la negociación. Ese doble discurso quedó en evidencia en esa misma oportunidad cuando el día anterior ofreció una entrevista a El Mercurio de plena comprensión por la actitud chilena. Ahora habrá que esperar su nuevo discurso el 23 de marzo próximo para dilucidar hacia adónde se encamina su gobierno en esta materia.
En los últimos meses, Morales siempre ha dejado abierta la alternativa que el acceso soberano de su país al mar se obtiene por la vía multilateral o el diálogo, no obstante claras advertencias chilenas que ambos caminos son incompatibles. Chile, ha manifestado reiteradamente, que está dispuesto a retomar el dialogo de la agenda de los 13 puntos y estima que la “multiralitización” del tema es un camino absolutamente inconducente como se ha probado en el pasado. Además, la Constitución boliviana de 2008 que debiera eventualmente conducir a una revisión unilateral del Tratado de 1904 constituye un elemento inaceptable para nuestro país y que desafía el derecho internacional.
En estos últimos tiempos, Chile ha dejado en evidencia su voluntad de seguir invirtiendo cuantiosas sumas para rehabilitar el FF:CC de Arica a La Paz y las vías terrestres al país del Altiplano, así como mejorar los puertos asignados al comercio con Bolivia, como lo pudo comprobar recientemente una comisión parlamentaria chilena, la que incluso lo invitó personalmente a visitar Arica sin haber obtenido respuesta. Nuestro país debiera perseverar en esta disposición, para no dar ningún pretexto a Bolivia que ha dejado de cumplir sus obligaciones de tránsito (y acuerdos posteriores) derivados del Tratado.
En fecha reciente, la Cancillería chilena invitó a un grupo de empresarios bolivianos de Santa Cruz a recorrer Arica e Iquique los cuales concluyeron que las facilidades portuarias que recibe el comercio exterior boliviano por esos puertos son excelentes, siendo responsabilidad de su gobierno el no aprovechar en su totalidad las ventajas que nuestro país le ofrece.
Entretanto, el camino bilateral sigue abierto. La vecindad necesariamente crea múltiples contactos que se efectúan día a día (comité integrado de fronteras, controles policiales, devolución de automóviles robados, contrabando, drogas, etc.). Sólo la agenda de trece puntos está paralizada. Se ha pretendido reducirla a 12 puntos excluyendo el tema marítimo ( punto 6), pero luego vino la contraorden del Presidente Morales que había que mantenerlo.
Internacionalización del tema
Bolivia después del discurso de 23 de marzo de 2011, ha realizado diversas acciones para llevar esta cuestión a los foros internacionales: creó una Secretaría de Reivindicación Marítima; hizo ratificar por el Parlamento el Pacto de Bogotá sobre Soluciones Pacíficas de 1948, instrumento que Bolivia había firmado entonces pero no ratificado, manteniendo la reserva que colocó al firmarlo en términos que no se considera obligada por el artículo 6 del mismo que excluye la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia cuando se trate de acuerdos o tratados en vigencia a la celebración de ese pacto o que hayan sido zanjados por acuerdos anteriores de las partes ( obviamente se refiere al tratado de 1904); creó una comisión de juristas internacionales de prestigio para asesorarlo; intentó introducirse “ por la puerta trasera” en el diferendo marítimo que se ventila entre Perú y Chile exponiendo sus puntos de vista sobre la mediterraneidad boliviana sin solicitar intervenir como tercero( art. 62) del Estatuto de la Corte, documento que la Corte ni siquiera transmitió a las partes a través de sus agentes en La Haya( por lo cual es muy posible que no quede registrado en los documentos de la Corte) y ésta simplemente lo transmitió a los gobiernos de las partes para su mera información; se anunció con gran publicidad que el Presidente Morales se presentaría personalmente en La Haya cuando en febrero ésta reanudó sus actividades para imponerse de “cómo funciona dicho tribunal”, para luego señalar que no viajará ya que esa información se encuentra en Naciones Unidas( en verdad se encuentra en cualquier manual básico de derecho internacional) y ese gesto político ciertamente hubiera producido una reacción muy adversa en dicha Corte; en fin, ha anunciado que llevará esta cuestión a los foros internacionales. Como es sabido, intentó introducirlo en la reunión anual de la OEA en San Salvador en junio pasado, no obteniendo respaldo a una resolución que había preparado y lo planteó en el discurso de Morales en la última Asamblea General de las Naciones Unidas, lo que motivó la consabida réplica chilena. En fecha reciente había anunciado que lo introduciría en una reunión del Grupo ALBA( nada sucedió, como tampoco poco después en una reunión de los no alineados y en UNASUR) y que por cierto ha reiterado que someterá un informe sobre el tema marítimo en la próxima Asamblea General de la OEA de junio en Cochabamba( 3-5 junio). En esa oportunidad, se argumenta, que Bolivia espera obtener un gran respaldo ( como en 1979 en La Paz) que reconoció como una materia “ de interés hemisférico permanente encontrar una solución equitativa por la cual Bolivia obtenga acceso soberano y útil al Océano”, reconociendo que el “enclaustramiento de Bolivia” impide “ consolidar una paz estable” aunque finalmente instó a las partes “ a que inicien negociaciones para dar a Bolivia una conexión territorial libre y soberana con el océano Pacífico”, teniendo en cuenta sus “ derechos e intereses”. Nunca después Bolivia obtuvo este respaldo de la OEA. Como es sabido, a contar del año 2000, Bolivia privilegió el diálogo bilateral con Chile. En la próxima reunión de Cochabamba no cabe esperar que los miembros de la OEA cambien la postura de los últimos tiempos en el sentido que se trata de un tema bilateral entre las partes. A lo sumo, exhortarán a los dos países a proseguir dicho diálogo aunque seguramente habrá un debate ácido entre los Cancilleres respectivos.
El reciente traspié sufrido con Colombia debiera ser una advertencia en tal sentido. En Bolivia se anunció con gran publicidad que el 15 de marzo pasado el Presidente Juan Manuel Santos había, en conversaciones con el Presidente Morales, apoyado la “ causa marítima boliviana como un problema histórico que debe resolverse” e incluso había ofrecido mediar en la misma, como sucedió en el año 1983. De inmediato, la Cancillería de Bogotá precisó que en esa ocasión el Presidente Santos le manifestó a Morales que “ éste es un tema bilateral, que debía ser abordado a través del diálogo, de manera práctica y evitando las instancias internacionales”.
Difícil articular una advertencia más nítida. En fecha reciente, algunos órganos de la prensa boliviana también se han pronunciado en la misma dirección.
Sin embargo, siguen los preparativos para celebrar con gran solemnidad la gesta de Abaroa en Topater en pocos días más y las autoridades bolivianas han anunciado que la preparación de la demanda contra Chile está avanzada.
Judicialización del tema
Esto aparece como el “cuento del lobo” que “viene o no viene”. Chile ha reaccionado con firmeza y prudencia frente a estas amenazas, consciente por cierto que ese camino no tiene mucho destino. Bolivia ha sido vaga y nuevamente errática en este tema utilizando diversos pretextos para concurrir eventualmente a los tribunales internacionales. A veces habla que reclamará por la revisión del Tratado de 1904 porque fue impuesto por la fuerza y “ es injusto”. Otras veces que recurrirá a dichos tribunales por el uso ilegal de Chile de los recursos hídricos ( Lauca y Silala); otras veces que nuestro país obstaculiza el libre tránsito de Bolivia lo que afecta su desarrollo; que no cumple lo pactado en relación al ferrocarril Arica-La Paz y la administración del puerto de Arica que reclama para si, y denuncia el no cumplimiento por Chile de las obligaciones de libre tránsito convenidas en el Tratado de 1904 y convenios bilaterales posteriores. Este último sería el argumento preferido según algunas opiniones bolivianas para reclamar una intervención de los tribunales internacionales.
¿Algunos de estos pretextos le es válido para concurrir a una instancia judicial internacional?
Si se trata de la “inteligencia y ejecución del Tratado de 1904”, Bolivia por cierto puede utilizar el arbitraje convenido por ambas partes en el Protocolo de 1907 que prevé en estos casos la competencia de la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya establecida en 1889 y 1907( sistema arbitral con listas de árbitros elegidos por la partes).
Pero para recurrir a la Corte Internacional de Justicia enfrenta obstáculos insalvables, a mi juicio. Ciertamente ha ratificado 60 años después el Pacto de Bogotá de 1948 que le otorga acceso a la Corte Internacional de Justicia. Pero para recurrir a este procedimiento judicial debe haber una “ controversia de orden jurídico”, como, a) La interpretación de un tratado; b) cualquiera cuestión de Derecho Internacional y c) la existencia de cualquier hecho que si fuere establecido constituiría la violación de una obligación internacional…
¿ qué argumento boliviano califica para ser considerado una “ controversia internacional”? y que ¿ Chile está violando una obligación internacional a la luz del derecho internacional?.
Obviamente ningún tribunal internacional jurídico y menos la CIJ aceptará la revisión de un tratado internacional( sobre todo de fronteras) válidamente celebrado, salvo por consentimientos entre ambas partes( Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados) Ya en 1920, Bolivia intentó esa vía a través de la Sociedad de las Naciones Unidas, recibiendo una contundente respuesta en 1921 de tres de los más destacados juristas de la época en el sentido que la Asamblea de la SDN no “ puede modificar por si misma ningún pacto y porque la revisión del tratados es de la sola competencia de los Estados contratantes”. Entonces, el delegado británico, el renombrado político Lord Balfour, cuando el delegado boliviano una vez derrotada su moción manifestó que su país se reservaba el derecho de plantear nuevamente esta demanda, replicó: “ esperamos que esa eventualidad no se presentará y que este incidente no se renovará más”.
El otro insalvable obstáculo que enfrentaría Bolivia si recurre a esa vía dice relación con la validez de la reserva que ha formulado al ratificar el Pacto de Bogotá de 1948 que le daría teóricamente jurisdicción a la Corte. Esa reserva atañe al artículo 6 de este instrumento al considerar que “ los procedimiento pacíficos pueden también aplicarse a las controversias emergentes de asuntos resueltos por las Partes, cuando dicho arreglo afecta intereses vitales de un Estado”. Por una nota de 10 de junio del año pasado Chile de inmediato planteó una objeción a esa reserva señalando que de conformidad con el derecho internacional dicha objeción impide la entrada en vigor de ese Tratado ( el de Bogotá) entre Chile y Bolivia.
En consecuencia, la CIJ no tendría base de jurisdicción para conocer la eventual demanda boliviana, lo que seguramente se alegaría como una “ objeción preliminar” tan pronto ésta se presente. Así podría concluir para Bolivia un nuevo intento para llevar esta cuestión a los foros internacionales, esta vez, a un tribunal judicial lo que sepultaría para siempre sus aspiraciones.
Comentarios generales y personales sobre el tema de Bolivia
Me preocupa que este tema, que concita mayor interés en Chile que el caso del Perú, se trate a veces con sentido altruista, generoso y ciertamente americanista, lo que por cierto es muy loable, pero sin muchas bases reales. Se sostiene, por ejemplo, que hay que proceder con audacia y de manera proactiva con Bolivia y que la tesis de los llamados “ limitólogos” no tiene mayor asidero en el mundo global de hoy. Se usa frecuentemente señalar el ejemplo de Europa “ sin fronteras” sin considerar que la amplia y libre de circulación de bienes y personas se encuentra ciertamente allí establecida por numerosos pactos con muy rigurosos y avanzados sistemas de control, pero no por ellos las fronteras físicas de Europa han desaparecido. A nadie se le ocurriría aquello y cuando se ha pretendido establecer “ una Europa de las Patrias” o “ Federal” esas propuestas han encontrado amplio rechazo. También se argumenta que es muy rígido el principio que sostiene la Cancillería sobre la “ intangibilidad de los tratados”. A mi juicio, no se repara que toda la extensa frontera de Chile ( de más de 6.000 kilómetros), que le otorga paz, seguridad y estabilidad como nación, se funda en tratados y sentencias internacionales. De permitirse la revisión de cualquiera de estos instrumentos se abrirían nuevos focos de tensión. Por lo tanto, un eje primordial de la política exterior chilena ha sido siempre la intangibilidad de los tratados bajo los gobiernos de todos los signos políticos.
Asimismo, se argumenta que sería muy fácil resolver el problema boliviano convocando a Perú como negociador ( cuando se trata de territorios que antes le pertenecieron). Aquí nuevamente se olvida que desde su Independencia siempre Perú se ha opuesto a romper la continuidad histórica y territorial con Chile por variadas razones, entre ellas irredentistas, y como lo acaba de recordar el Presidente Humala en su discurso de año nuevo reiteró que el tema boliviano es bilateral entre Chile y Bolivia y “ no trilateral”. El saliente presidente Alan García, por lo demás, en sus recién publicadas memorias señala que siempre ha mirado con recelo a las autoridades bolivianas.
Por lo tanto, esa “ varita mágica” y audaz no me parece que tenga hoy alguna base real, menos ahora con el diferendo marítimo entre Perú y Chile pendiente. Además, me pregunto después de recordar las negociaciones de Charaña de 1975-1978 ¿ que pedirá Perú a cambio de su generosidad?



Perú
El diferendo marítimo con el Perú ha entrado en su recta final, la parte oral, cuyo comienzo lo ha anunciado la Corte hoy 22 de marzo, iniciándose el 3 de diciembre y concluyendo el día 14 del mismo mes con dos rondas de alegatos, que inicia el demandante. Al final de la segunda ronda de alegatos, cada parte indicará sus peticiones finales sobre las cuales se pide que se pronuncie la Corte ( ¿ podría haber alguna petición subsidiaria del Perú que no se ha planteado en la fase escrita?). Abierta la fase oral, no se pueden presentar nuevas evidencias a menos que la Corte lo acepte por estricta necesidad. Durante los alegatos orales puede haber contra interrogatorios pero sin que se suspendan los alegatos. Terminada la fase oral, la Corte entra en deliberación para redactar la sentencia, lo que puede demorar algún tiempo, conforme a las prioridades.
A fines de abril la Corte estará constituida con la totalidad de sus miembros y los dos jueces ad hoc. Todos ellos son juristas de gran renombre e integridad. Se ha expresado ( opinión del jurista chileno Fernando Gamboa) que fue una hábil maniobra del Perú haber nombrado como juez ad hoc a un ex Presidente de la Corte( Gilbert Guillaume, de nacionalidad francesa). Yo coincido con esa interpretación pero el Juez ad hoc chileno, Francisco Orrego, tiene también gran prestigio internacional.
En los meses de abril- mayo se realizará una audiencia oral previa: Nicaragua contra Colombia por un “ diferendo territorial y marítimo”, en el Mar Caribe la cual debe merecer nuestra especial atención sobre todo por cuanto Perú seguramente invocará el argumento que el futuro fallo sobre la delimitación marítima en ese caso favorece su postura, cuando la Corte fije un límite marítimo único, si desconoce que éste ya se encuentra establecido. Ello es muy posible por cuanto la misma Corte, en 2004, rechazó la objeción de Colombia en la parte relativa a la delimitación marítima( meridiano 82 Oeste) y de algunos cayos, sostenida por Colombia. La Corte llegó a esa conclusión sólo después de haber examinado que el Tratado Ezguerra- Bárcenas de 1928 y el Protocolo de 1930 señalando que no tenían cláusulas de delimitación marítima, lo que precisamente no ocurre en el caso peruano-chileno, en el cual hay tratados, actos unilaterales, conductas y evidencias que demuestran que ambas partes convinieron el límite marítimo por el paralelo. Los mapas examinados en dicha causa ( inclusive la US series, invocados por Chile en su diferendo) no llegaban a esa conclusión.
En resumen, el caso chileno es sólido y se debiera triunfar aunque ofrece algunas debilidades como es el tema de Ecuador( llamado “efecto islas”), sobre el cual he escrito un reciente artículo( “ La intervención de terceros ante la Corte Internacional de Justicia: el caso de Ecuador”) publicado por la Editorial Andrés Bello( “La demanda del Perú sobre el Límite Marítimo con Chile”, 2011). Este tema sería central en los alegatos orales según sostiene el ex canciller García Belaunde, quien se ha incorporado al equipo peruano en La Haya.
En este contexto, me preocupan sobre todo las encuestas de opinión de Adimark de los dos últimos años que señalan que un 73% de los chilenos no están dispuestos a aceptar un fallo adverso.
Las opiniones de Roberto Méndez, su director, en el sentido que ese fallo, por falta de una adecuada preparación de la opinión pública nacional, termine siendo un “ desastre de proporciones descomunales”( La Segunda, de 31 de enero de 2012) nos deben hacer meditar sobre el tema. En una última intervención en el programa “ Tolerancia Cero”, el sociólogo Fernando Villegas coincide con esa interpretación.
Por ello, también el suscrito en diversas cartas de opinión en El Mercurio ha venido sosteniendo de manera consistente que habría que socializar más esta cuestión muy poco debatida internamente. En este sentido, coincido que“ no hay que descuidar el frente interno”, como aconseja Roberto Méndez.
Me parece también prematuro que se empiecen a tejar especulaciones sobre el promisorio futuro de las relaciones bilaterales y vecinales en el período post La Haya. Ese fallo tendrá, me temo, profundas consecuencias internas en Perú y en Chile lo que puede paralizar la agenda bilateral tan promisoria. Por lo tanto, no puede sostenerse que lo que “ está en la Haya” debe continuar separadamente allí como si este asunto no tuviera ninguna repercusión en el resto del plano bilateral.
Para tal efecto, hay que comprender mejor la naturaleza del diferendo marítimo peruano-chileno que no es una controversia clásica de límites. Como lo ha escrito Álvaro Vargas Llosa los peruanos están convencidos que Perú va a ganar y que en alguna medida ello servirá para compensar las derrotas territoriales de la Guerra del Pacífico. Ello explica que hasta el ex Presidente Alan García haya evidenciado interés en defender a Perú en La Haya, siendo después desaconsejado.
En Chile, también una derrota aunque parcial resulta impensable. Sus consecuencias, asimismo, no parecen haber sido divulgadas debidamente.
El propio Agente chileno en La Haya, Alberto van Klaveren en la publicación antes citada de la Editorial Andrés Bello ha colocado esta cuestión en su exacta dimensión. En un artículo sobre “ las relaciones vecinales y la reivindicación marítima del Perú” nos dice que “ la demanda presentada por Perú…contiene un fuerte elemento de reivindicación histórica que de alguna manera pretende compensar la pérdida territorial y de status que significó para Perú la Guerra del Pacífico”. Añade que “ aunque la reivindicación marítima con Chile es enfocada en Lima como un tema estrictamente jurídico( nota del suscrito, como también en Chile), y por tanto, constitutivo de una “ cuerda separada” que no afectaría el resto de la relación bilateral, en la práctica no puede ser disociada de lo que un académico peruano describe como “ el problema chileno” definido como el “ conjunto de elementos que favorecen la tensión permanente entre ambos países”, cuyo origen se remontaría incluso antes a la configuración de un conflicto entre ambos Estados”. Este artículo fue escrito el año 2011, pero la ¿situación presentada allí ha cambiado sustancialmente? Aunque hay que reconocer que el Ministro Moreno ha hecho grandes esfuerzos por bajar la tensión en momentos difíciles.
El propio canciller peruano Roncagliolo ya no habla más de un problema de fijar una delimitación marítima sino que de “ reivindicación marítima”. Más claro imposible. Cuando se desclasifiquen las observaciones escritas de ambas partes en el juicio respectivo, muy posiblemente esta carga emotiva peruana aparecerá con mayor nitidez.
Queda por lo tanto mucho por hacer cuando los dos gobiernos tengan que enfrentar esas eventualidades desde que se conozcan las piezas escritas del proceso respectivo, se inicie la vista de la causa y se de a conocer la sentencia pertinente a comienzos del año 2013.

Jaime Lagos Erazo
Profesor de la Facultad de Derecho de la U. de Chile

22/03/2012